将新区培育为区域发展新型经济增长极

作者简介：肖金成，男，国家发展与改革委员会宏观经济研究院研究员国家发展与改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长、博士生导师（北京 100045）。

继经济特区和开发区之后，新区的概念日益受到社会各界的广泛关注。自20世纪90年代，上海浦东新区成立之后，全国各地的新区如雨后春笋般不断涌出。近年来，国家级新区不断获批，至今已将近20个，并将呈现继续增加的态势。为何新区设立会受到各地政府的普遍重视，如何建立规范化的新区，是文章所要讨论的重点。

一、区域经济增长极的概念辨析

所谓经济增长极就是区域中的一个点，大量要素在该点上聚集，使其成为世人瞩目的焦点、人才集中的“高地”、经济要素流动的“洼地”。随着经济要素的快速集中，导致经济的增长首先发生在一个“点”上，然后通过“极化效应”与“扩散效应”对区域经济活动产生影响。区域增长极在自身规模不断扩大、质量不断提高的同时，也通过各种方式不断向外扩散，从而带动整个区域经济的发展，这就是“增长极效应”。运用增长极理论，通过培育经济增长极促进区域经济发展的战略可称为增长极战略。

“增长极”理论于20世纪60年代逐步形成，该理论认为，一个国家实施平衡发展只不过是一种理想，在现实是不可能的，经济增长通常是首先出现在一些增长部门或地区，然后通过不同渠道从一个或数个“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导。因此，应选择特定的地理空间培育“增长极”，以推动空间经济极化发展。通过对生产要素的集中使用，有利于集聚经济效应出现。集聚与集中能够带来生产要素的节约，使资源配置更加合理。

增长极概念的本质是集中发展，在一个比较小的地理空间范围内，通过基础设施投入、体制创新、投资环境改善，从而吸引产业聚集，促进经济快速增长，带动区域发展。所谓“以点带面”，“点”指的是经济增长极，而“面”则是周边区域。把“面”当成“点”，是认识的误区。增长极是培育起来的，没有投入，没有体制创新，没有投资环境的改善，随意划一个“圈”，不可能成为经济增长极。凡是把很大的范围称之为增长极者，均未领悟到“增长极理论”的真谛。很长时间，“增长极”概念被滥用了，把一个很大的区域谓之增长极，如认为“珠三角”是一个经济增长极，长三角、京津冀也是经济增长极，甚至环渤海也是经济增长极，甚至国家发的文件中也称这些地区为经济增长极，城市群规划无一不把该城市群谓之区域经济增长极。“增长极”需要投入，需要培育，范围不可能很大，一段时间数量也不可能很多。

新区是中国在经济特区之后推出的新的开发模式，是一种疏解都市功能、集聚产业，实现体制创新的新的组织形式，是产业聚集的平台和载体。尤其是国家级新区，举全国之力或全省之力进行培育，因此，就能够在短时间内取得比较明显的效果，成为举世瞩目的新的经济增长极。

二、我国培育经济增长极取得的成效

20世纪80年代初，中国设立了深圳特区，规划面积500多平方公里，国家给予了强有力的政策支持，并赋予了非常优惠的政策措施，在管理体制上不断创新，吸引了全国各地许多优秀的人才，也吸引了港澳台等地大量的投资。经过30多年的发展，由一个小渔村发展成为一个现代化的大都市。不仅自身发展速度快，也带动了整个珠三角区域的发展。深圳的成功印证了增长极理论的正确性和有效性。

20世纪90年代初，开发、开放浦东成为中国又一个重大战略举措。设立了浦东新区，面积也是500多平方公里。资金投入、政策优惠、体制创新，使浦东新区吸引了大量的国际跨国公司入驻。陆家嘴商务中心区拔地而起，短短几年便成为上海市的标志区。浦东的发展比深圳更快，不仅有效地疏解了浦西的城市功能，减轻了浦西的人口压力，也带动了长三角区域的发展，使长三角成为推动中国经济增长最大的发动机，成为长江经济带的龙头。

在深圳、浦东的带动下，东南沿海、东部沿海地区的改革开放步伐很快，经济实力也同步提高。但北部沿海改革开放比较滞后，经济发展速度也比较缓慢。2005年，促进天津滨海新区的发展写入国家“十一五”规划建议，意味着天津滨海新区被纳入国家战略，并明确将其培育成为北方地区新的经济增长极。在不到十年的时间中，天津滨海新区便发生了翻天覆地的变化。

深圳、浦东和天津滨海新区被称为第一、第二、第三经济增长极。它们的成功和国家的政策支持、资金支持与体制创新是分不开的，三大增长极无疑是培育起来的。而毋庸置疑的是，当他们快速发展时，也带动了周边地区的发展。

三大增长极均在东部，事实上，欠发达地区更需要培育新的经济增长极。在经济欠发达地区，应通过培育新的经济增长极，形成规模较大的城市，辐射带动周边地区城镇和农村的发展。2010年后，国家又设立了重庆两江新区、甘肃兰州新区、贵州贵安新区、陕西西咸新区、四川天府新区，再加上浙江舟山新区、广东南沙新区和山东青岛西海岸新区，国家级新区已将近20个。

三、新区的功能概述与规范化设立

随着新区作为新的经济增长极的作用深入人心，各地均把规划建设新区作为加快发展的“灵丹妙药”，划一块地方，成立一个机构，搞一个规划，然后就是争取成为国家级新区。数量越来越多，范围越来越大，以至于社会上质疑之声不绝于耳。国家发展和改革委员会为此发了文件，提出了要规范发展，并设置了进入的“门槛”和审批程序。

新区是什么？有什么功能？鲜有人深究。笔者认为，新区之所以能够成为新的经济增长极，不在于它是不是国家级还是省级、地级，也不在于名称，关键是其具有什么功能。

第一，新区是新的产业集聚区。新区管委会的主要职能是招商引资，通过招商引资发展产业，没有产业一切等于零。为了实现产业聚集，必须完善投资环境，既要完善投资的软环境，也要完善投资的硬环境。软环境是政策优惠、服务到位等。硬环境是具有完善的基础设施，起码要做到“七通一平”（即通路、通给水、通排水、通电、通暖气、通讯、通天然气或煤气、平整土地）或“九通一平”（即在“七通一平”基础上加上通互联网和污水集中处理）。投资者无论是内资企业还是外资企业企业已经不那么容易被忽悠，投资环境不改善，企业是不会来的，产业也不会到此聚集。现在国务院各部门热衷于“戴帽子”“挂牌子”，各地方政府花很多精力甚至财力“抢帽子”，而这些都不如集中精力改善投资环境，为企业提供高效服务，只有如此才能吸引各类产业到新区聚集。不聚集产业，只搞房地产，只能谓之“新城”，不能谓之“新区”。有些新区为了聚集人气，把政府办公场所转移到新区，有些规划了宏伟的CBD, 如果没有产业，尤其是不聚集第二产业，将难以摆脱“空城”甚至“鬼城”的命运。

第二，新区是大都市的反磁力中心。浦东新区是上海的反磁力中心，浦东新区的设立，减轻了浦西的压力，这就是上海的“大城市病”不如北京那么严重的重要原因。天津滨海新区是天津的反磁力中心，两江新区是重庆市的反磁力中心，新区的发展减轻了所在城市的压力。所谓“反磁力中心”就是一定要有吸引力，打造交通更便捷、功能更完善、经济更繁荣、生态更美好的新区，企业才愿意去，人才愿意去，才能优化和分散主城区的功能，减轻主城区的压力。新区是防治“大城市病”的重要举措，这已成为人们的共识。当然，新区不一定必然设立在省会城市或大都市，作为经济增长极，作为区域发展战略，在欠发达地区的中小城市也可以规划建设新区，通过培育发展，带动区域经济发展。在这些地区规划建设的新区则不具有反磁力中心的功能。

第三，新区是新的规划区。质疑新区最多就是新区普遍规划的面积比较大。新区之所以范围较大，是因为新区并非都是建设区，还有农业区、生态区等。新区不仅发展工业，也要发展服务业，还要发展农业，还要保留生态区。工业区只占很小的比例，一般四分之一都不到。改革开放后设立的开发区以工业为主，实际上是工业园区，面积几十平方公里。有的远离母城，造成“产城分离”，还有的形成孤岛。新区的规划建设应尽可能避免这种情况，不仅发展工业，也要发展商贸居住，实现“产城融合”和生态宜居。但新区的规划范围并不是越大越好，规划面积越大，基础设施建设投入就越多，空间布局就会分散而不紧凑，“产城”就难以融合发展。新区的规划面积一般在500平方公里比较适宜。

新区的核心功能是体制创新，这是新区最大的优势与核心竞争力。新区的体制不能沿袭旧体制，精干高效的机构，小政府，大社会，服务型政府，均是应有之义。制度建设也应不断创新，应赋予其先行先试之权，这是和经济特区相一致的地方。从这个角度考虑，新区就是“新特区”。新区建设应该规范，但不能把体制创新规范掉。

本文节选自《区域经济评论》2017年第1期。 （责编 齐双）